PPP专题(二)PPP模式应用实务分析

发布时间:2017-09-30 11:53:00    点击:

  近年,我国政府密集出台了一系列PPP指导意见和政策指引,规范并推进了PPP模式在我国的应用与发展。通常在PPP模式实际操作时,需要凭借成立项目公司获取土地、投资融资和签署各类工程合同,以此完成项目的融资活动。根据财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南》中提到的“社会资本可依法设立项目公司”意见,社会资本可根据自身情况决定是否设立项目公司。本课题就目前市场上操作较成熟的PPP投融资模式出发,总结操作过程中存在的问题并提出相关解决措施。

  一、PPP模式五大投融资模式

  PPP项目的投融资模式有很多,但总结来看,主要还是通过以下五种方式获得投资资金,包括保险公司、银行、证券公司、信托公司和PPP产业基金。

  (一)保险公司参与PPP模式

  一般情况下,保险资金可以通过专项债权计划或股权计划为大型PPP项目提供融资,由于保险资金一定要保证其资金的安全性,且具有期限长、规模大的特点,比较适宜进行对基础设施和物业之类的投资,但保险资金对项目的担保和增信要求很高,大型保险机构基本都要求项目资产的评级达到AAA级,且有大型金融机构或者大型央企国企、政府机关提供担保,符合要求的项目比较有限。

  (二)银行参与PPP模式

  银行参与PPP的模式主要依靠发放贷款或运用投行资金的形式满足PPP项目的融资需求,同时,银行可通过投资银行业务的渠道,参与PPP项目公司的短融票据、PPN等融资工具的承销发行,通过理财直接融资工具直接涉入PPP项目的融资。

  (三)证券公司参与PPP模式

  资产证券化和项目收益债是证券公司参与PPP的主要模式。其中,资产证券化需要具有未来稳定现金流的资产,很多基础设施类的PPP项目,例如供热、供水、供电、污水处理、公共交通和高速公路等具有较为稳定的现金流,是较好的资产证券化基础资产;项目收益债是与特定项目相联系的,债券募集资金用于特定项目的投资与建设,债券的本息偿还资金完全或基本来源于项目建成后运营收益的债券,项目收益包括直接收费收入、产品销售收入、财政补贴收入以及因项目开发带来的土地增值收入。

  (四)信托公司参与PPP模式

  信托公司参与PPP模式分为直接参与和间接参与两种途径。直接参与即信托公司直接以投资方的形式参与基础设施建设和运营,通过项目分红收回投资,主要形式以发行产品期限较长的股权或债权信托计划,而资金来源主要是银行或保险机构的资金;间接参与即信托公司为PPP模式中的参与方融资,或者与其他社会资本作为共同体投资项目公司,采取名股实债的方式,在约定时间内由其他社会资本回购股权退出,此外,信托公司还可以为PPP项目公司提供融资,通过过桥资金等形式介入。但相比于银行和证券公司,信托的资金成本较高,在公益性或准公益性的PPP项目中很难找到成本收益相匹配的项目,同时,信托公司也不具备项目收益债等债券的承销资格。

  (五)PPP产业基金参与PPP模式

  PPP产业基金是指以股权、债权等融资工具投资基础设施PPP项目的投资基金,可以为基金投资人提供一种相对低风险、中等收益、期限长的类固定收益产品。PPP产业基金通常与承包商、行业运营商等组成投资共同体,作为社会资本参与PPP项目的运营投资。目前成立的PPP产业基金也出现了一些新动向,很多PPP产业基金投向土地一级开发、保障房等非经营性项目,还款来源依赖于土地出让收入,以明股实债的形式保证固定收益,其资金主要来源于银行理财。

  二、PPP模式应用存在的问题

  近年来,PPP模式在我国财政部大力推动、各区域公共部门广泛号召响应的背景下快速发展起来。但PPP模式作为一种双赢甚至多赢的合作模式,在发展过程中遇到了一定的阻力,下面通过公共部门和社会资本两个出发点,来分析我国在推进PPP模式中存在的问题与缺陷。

  (一)公共部门

  在PPP模式下,公共部门不同于社会资本去追求自身利益的最大化,而是去追求其主导的公共项目利益最大化。近年来,从PPP模式的推广来看,绝大部分的PPP项目由公共部门直接负责和完成,我国仅在一部分公共事业中加入了社会资本的投资,例如城市公共交通、污水处理等。但由于我国PPP模式起步较晚,以公共部门为例,在模式运营中仍存在一些不足之处,主要包括管理职权模糊、法律体系不完善、项目管理“轻运营”和政府风险相对过大四个方面。

  1、管理职权模糊。从行政管理机构来看,我国财政部与发改委管理分工权属并不清晰,2014年12月3日,财政部发布消息,政府和社会资本合作(PPP)中心受批成立,主要负责关于PPP方向的政策研究和信息统计,但从监管职能的角度来看,国家发改委却拥有着较多的监管PPP模式的职权,在实际的PPP模式推广过程中,两者时常存在交叉管理的问题,直接造成了PPP模式运营的效率低下。同时,公共部门作为最主要的投资人,承担投资风险的同时又担任一定监管与调控职能,这就很容易使公共部门在具体工作中出现职权模糊。

  2、法律体系不完善。由于PPP模式在我国起步相对较晚,相关配套法律法规仍不完善,内容上缺乏针对性。我国PPP模式的运营的法律基础,仍主要基于《特许经营法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》等,由于PPP模式主要应用于城镇公共基础设施的建设项目,其自然的垄断性决定了公共部门拥有核心的权利与义务。2014年以来,我国政府又密集出台了一系列的PPP指导意见和政策指引,大大规范并推进了PPP模式在我国的应用与发展。但综合来看,针对已有的相关法律文件,我国PPP模式的法律方面仍存在地区化、稳定性较差、内容上缺乏针对性、实际推广与落地困难等问题,无法从根本上很好的协调与保障合作双方的共同利益。

  3、项目管理“轻运营”。近年来,我国PPP模式发展已取得了不俗成效,但有些问题逐渐暴露,重建设轻运营便是突出的一项。公共部门乐于借助社会资本解决资金难题,施工企业也希望获得前期相对丰厚的施工利润,双方一拍即合迅速达成合作意向。但是,PPP模式不仅是一种单纯的融资模式,更是一种综合的管理模式,包含规划、融资、建设、运营维护等众多环节。目前,公共部门对PPP模式的项目管理实践还处于初期阶段,对其认识与理解还并不深入,使得我国的PPP项目管理还面临较多考验。

  4、政府风险相对较大。PPP模式的核心之一,就是公共部门与社会资本均会不可避免地面临风险,而各方面临的风险不同,往往力求在合同中约定风险分担方案。在现实中,进行担保似乎是解决这两大难题的重要方式,为了降低风险,无论是施工方还是金融机构,往往做政府信用项目时均会要求政府出具担保函、承诺函等承诺担保措施。但是《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(以下简称“《50号文》”)发布后,为了进一步规范地方政府举债融资行为,上述违规担保承诺都被明令禁止,加上财政部严查问责地方违规举债担保行为力度不断加码,公共部门能够提供的合法合规的担保方式十分有限。

  (二)社会资本

  社会资本作为PPP项目的另一个重要发起人,通常,政府通过公开招标的方式选择合适的社会资本。社会资本相对公共部门投资而言,是从其主体的角度来定义的。作为一种新的投资来源,社会资本具有多重特点,其最本质特征是逐利性,同时又具有投资规模相比公共部门相对较小,希望尽快收回本息的特点。就之前出现的某些PPP案例来看,社会资本的介入并未获得所期望的成功,甚至风险有所增加,虽然结局各不相同,但项目失败主要可以概括为社会资本参与PPP项目市场化程度不高,以及社会资本参与PPP项目成本较高两个方面。

  1、社会资本参与PPP项目市场化程度不高。在社会资本参与PPP项目实施过程中,他们很难有效控制公共部门的不规范行为。如杭州湾大桥项目,由于公共部门的角色定位与操作出了问题,最终令社会资本中途撤资。泉州刺桐大桥,在后续运营中,项目在收费、配套设施经营权方面受到公共部门的种种限制,严重地影响了社会资本投资基础设施的积极性。因此,社会资本能否在建立PPP合作关系的过程中得到公共部门的公正对待,能否获得公共部门初始合约中做出的担保或承诺,直接决定了PPP项目合作模式的成功与否。由于PPP模式涉及面广,涵盖行业、工程建设、财务、法律、金融等多个方面,考虑到PPP模式的复杂性和综合性,也往往缺少引入专业的中介咨询机构来负责PPP项目的方案设计。

  2、社会资本参与PPP项目成本较高。对于社会资本而言,其审批缺乏规范、透明、可操作性的法律依据,使得社会资本投资需要较长的审批时间和复杂的审批手续。近年来,尽管公共部门曾明确表示放宽市场准入,允许社会资本进入一些基础设施、公用事业及其他行业和领域,但具体准入制度还不完善,造成了社会资本参与PPP项目时面临较多困惑或阻碍。我国目前尚缺乏足够透明、公开和公正的市场竞争机制,一方面,当前的市场竞争主体、范围、标准等没有能够明确加以规定,致使竞争机制缺乏足够的可操作性;另一方面,一些社会资本在参与项目过程中存在投机、不当获利等违规操作问题。

  三、PPP模式存在问题的改进建议

  由于PPP项目的复杂性和长期性,为了充分发挥其优化资源配置以及更高效的提高公共服务效率的作用,针对上述存在的问题,给出如下改进建议:

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  鉴于我国经济发展历史的原因,政府财政债务负担过重,政府财政资金相对吃紧,迫切需要新的投融资模式来解决公共项目建设的问题。PPP模式的运用,很大程度上解决了适度公共投资规模与地方政府短期偿债压力过大之间的矛盾。但我国PPP模式开展时间较短,以公共部门和社会资本为例,仍存在较多亟待解决的问题。因此,在PPP项目的参与过程中,只有充分探究问题的根源,才能更好的规避未来可能发生的风险,才能让更多的社会资本参与到PPP项目的开发和管理中来,从而提高公共服务的质量和效率,实现公共部门和社会资本的双赢。(文/尤祺)