两部委PPP入库项目现状分析及未来前景展望

发布时间:2017-11-17 10:56:38    点击:

  PPP模式的推广及应用是国家经济社会发展的现实需要,社会资本的加入可以缓解基础设施建设中的财政压力,从而解决资金紧张的现象。目前PPP项目主要进入发改委和财政部两大项目库。本文对两部委入库PPP项目现状进行了分析,并就PPP模式未来前景进行展望。

  一、两部委PPP入库项目现状分析

  (一)两部委PPP项目库对比分析

  PPP(Public Private Partnership)是政府部门和社会资本为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系,通过风险共担、利益共享的模式,以达到吸引社会资本投入公共服务领域、合理分配资源、降低政府债务、提高公共服务供给效率等目的。

  目前,我国PPP项目库主要以发改委项目库及财政部项目库两类划分。两部委在PPP入库项目领域的职责区分主要体现在以下几个方面:

  1、项目库涵盖行业领域

  根据国家发改委披露的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(以下简称“《基础设施PPP工作通知》”),明确了传统基础设施领域PPP项目行业包括:能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业及重大市政工程等。财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(以下简称“《公共服务领域PPP工作通知》”)中,则明确财政部应统筹推进公共服务领域PPP项目,在交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育等公共服务领域深化PPP改革工作。

  目前,两部委并未就基础设施与公共服务有明确界定,仅从上述两份通知来看,传统基础设施与公共服务均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。

  2、项目政策及指引

  2014年,国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称“43号文”),标志着PPP模式改革的正式开始。根据“43号文”的设计,两部委相继出台管理办法、指导意见以及操作指南,对各自项目库进行规范。发改委文件主要涉及《国家发改委政府和社会资本合作项目通用合同指南(发改投资【2014】2724号)》、《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则(发改投资【2016】2231号)》等;财政部文件主要涉及《政府和社会资本合作模式操作指南(财金【2014】113号)》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引)(财金【2015】21号)》、《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(财金【2015】167号)》等。

  3、项目推介流程

  发改委PPP项目流程主要涉及四大步骤,十五个具体步骤,财政部PPP项目流程主要涉及五大步骤,十九个具体步骤。考虑到PPP项目投资体量大、投资周期长、投资收益低,不同项目社会资本的吸引力区别较大,加之财政部更侧重于财政支出方面的考虑,财政部流程对入库项目设置资格预审环节,流程较为复杂。发改委则更加注重项目推进对国民经济的拉动,对PPP项目价值评价和财政承受能力评估没有严格要求,其项目库的设立意在建立一个政府与社会资本合作的信息平台,增强政企交流;同时,其入库项目的盈利性较好,发改委在操作中流程相对简单。(参见表1)

  (二)两部委PPP入库项目概况

  1、入库项目总量及投资总额均保持增长

  截至2016年末,发改委入库项目共计15,966个,总投资额15.9万亿元,涉及能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等领域。

  截至2017年9月末,财政部入库项目共计14,220个,总投资额约17.8万亿元,涉及保障性安居工程、交通运输、旅游、农业、市政工程、城镇综合开发、医疗卫生等领域。

  2、入库项目集中于中、西部发达程度欠缺或财政实力较弱地区

  从地域分布看,发改委项目库中,东部地区项目3,222个、总投资额34,584亿元;中部地区项目4,970个、总投资额48,314亿元;西部地区项目7,774个、总投资额75,857亿元。

  财政部项目库中,处于准备、采购、执行和移交阶段且均已完成物有所值评价和财政承受能力论证审核的项目共计6,778个,投资额10.1万亿元。其中,东部、中部、西部、东北项目数分别为1,949个、1,868个、2,687个、270个,分别占同口径总数的28.8%、27.6%、39.7%、4.0%;投资额分别为3.0万亿元、2.4万亿元、4.2万亿元、0.6万亿元,分别占同口径总额的29.5%、23.7%、41.4%、5.5%。

  就财政收入指标及其增速而言,目前PPP入库项目占比较高的省(自治区)一般公共预算收入及增速在全国32个省、自治区及直辖市属于中等偏下水平,此类地区在不断增长的社会基础设施建设需求和政府日益捉襟见肘的财政收入之间的矛盾日益凸显。由于PPP模式注重市场机制且引入社会资本,PPP模式在社会基础设施建设等领域的运用能有效缓解政府财政压力,符合资源优化配置、促进社会公平的现代财政制度要求。

  3、入库项目行业集中度较高,市政工程、交通运输等公共基础设施类项目占比凸显

  从行业分布看,发改委项目库中,交通运输领域项目2,646个,总投资额82,404亿元;重大市政工程领域项目8,838个,总投资额48,504亿元;水利领域项目1,440个,总投资额10,656亿元;其余项目主要分布于能源、环保、农业和林业领域。

  财政部项目管理库中,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数居前三位,分别为2,561个、931个和481个,合计占同口径总数的58.6%;市政工程、交通运输、城镇综合开发项目投资额居前三位,分别为31,983亿元、30,306亿元和10,759亿元,合计占同口径总投资额的72.2%。

  市政工程、交通运输及城镇综合开发等公共基础设施类项目由于自身的非排他性和自然垄断性,决定了其非市场性特征且应由政府介入,以满足公众和社会发展的需要。同时,此类项目政府承担后续赤字的风险巨大,因此,其采取PPP模式的需求显得尤为迫切。

  二、PPP模式未来前景展望

  (一)交通运输项目建设

  交通运输行业在国民经济发展中具有基础性和服务性作用,也是推动PPP模式应用的主要领域。以城市轨道交通建设为例,一方面可将项目分为土建工程和运营管理两部分,土建工程由政府负责,运营管理由政府通过公开方式选定社会资本,并授予其一定期限的特许经营权,运营管理部分在特许经营期满后无偿移交还政府。另一方面可采取BOT+EPC的PPP模式。在BOT+EPC中,政府通过公开方式选定社会资本并向其颁布特许经营权,允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营,社会资本在公共基础建设过程中采用总承包施工模式。当特许经营期限结束后,企业将该设施向政府移交。通过BOT和EPC解决融资资金及项目管理问题,以提高项目效益、降低成本。

  (二)旅游基础设施及公共服务设施建设

  以旅游服务产业为例,以往的项目建设多以财政性投资为主,单靠政府财政资金已无法承受,引进社会资本可获得持续的旅游基建资金投入且在旅游业产业结构上形成多元化经营发展格局。在PPP模式下,根据旅游项目的收益特征可分为:1、完全无收益的旅游公共产品,对应到PPP付费机制即由政府全额承担,如旅游公共交通;2、有一定收益但存在巨大资金缺口的公共产品,通过政府可行性缺口补助的方式进行特许经营;3、完全能够自主经营并实现回报的公共产品,对应到PPP付费机制即通过使用者付费实现投资回报。

  (三)新型城镇化建设

  对于没有收益或收益较低的PPP项目,社会资本参与意愿不强,项目建设主要依靠政府投入。新型城镇化项目可采用区域整体开发模式,以实现公益性与经营性的统筹平衡。新型城镇化项目可统筹建设基础设施、公共服务设施建设、民生项目、商业项目和产业项目,避免纯公益项目造成的社会资本参与意愿低的弊端。此外,推进新型城镇化的同时,加快新农村建设,进行产业链优化配置,以实现“产城融合”发展。在PPP项目建设过程中,可采用整体式外包,以避免因投资主体众多而增加的投资、建设、运营成本,减少分散投资的违约风险。

  (四)绿色低碳项目发展

  绿色低碳经济是近几年提出的新经济形势,PPP模式在生态建设、环境保护及可再生能源等多个领域都具有推动经济结构绿色低碳化的作用。以工业废水处理为例,我国污水处理收费标准综合考虑地区水污染防治和经济社会承受能力等因素制定和调整,收费标准要求补偿污水处理和污泥处置设施的运营成本并合理盈利。结合PPP模式良好的政府财政支持及社会资本,政府与社会资本双方可形成合作关系,彼此监督,最终达到互利共赢。(文/郑蒙)