“区镇合一”管理体制探究及对城投企业业务发展影响

发布时间:2018-01-08 12:09:39    点击:

      “区镇合一”是指将园区与其所在的乡镇合并,通过整合归并政府职能实现体制与制度创新,促进区与镇的互动发展。早在2004年浦东新区依托四个国家级园区、机场、港口和周边25个镇街通过“区镇合一”或“区镇联动”建立了六个功能区,由整合后功能区管委会对辖区进行统一规划与管理,重点突出功能开发、资源整合与统筹协调,迅速打破了原来区镇各自为政、城乡二元的格局,实现了浦东新区的快速开发。近年来,全国各地县市(区)内园区也如法炮制,掀起一股“区镇合一”的热潮,诸如常州下辖区县、南通市沿海区县、苏州吴江区吴中区等,主要将一般园区与其所在乡镇管理合并。从目前我国区镇合一的主要发展情况来看,以沿海经济较为发达地区的区县、园区为主。江苏省尤为明显,也是我国各省份中相对较早推广“区镇合一”管理体制的省份之一。

  一、我国乡镇寻求“区镇合一”的改革原因

  (一)镇政府辖区面积相对较小,管理职能较为单一

  镇级行政层级属于我国最基层的行政单位,下辖街道、社区或者行政村,管理人口从几万到几十万不等。相较于其他级别较高的行政区,镇政府的辖区面积不大,人口较少,管理职能集中于公共服务和社会保障,经济管理和基础设施方面的职能权限很小,且管理内容和方式需要结合当地情况而定,不同地域差异很大。

  (二)大多数镇不具备完整的行政和财政体系,行政和财政管理体制独立性及稳定性较弱

  在我国当前的行政体系内,镇政府具有独立的立法和司法职能,但部分社会功能需要上级单位来承担。而财政方面,县以下的镇大多不具备独立和完整的财政体系,由此大部分镇的可用财力大小受制于上级政府的转移支付,因此在财政的独立性及稳定性上相对较弱。在土地出让金方面,镇级财政通常也不可直接收缴,一般由上级财政代缴并按照一定比例返还。

  (三)部分乡镇经济规模有限,工业基础不强,产业结构相对单一,经济发展缺乏长久有效的动力

  由于镇级行政区辖区范围较小,人口较少,能够掌握并运用的自然资源及社会资源相对受限,产业结构难以成为体系。经济实力受单一产业的波动影响较大,经济发展的稳定性和持续性不强。

  (四)园区管委会作为地方政府的派出机构,行使园区的管理职权,但在重要事件的决定权力上依然无法下放,造成审批效率低

  园区管委会在管辖区域的事权及经济管理权限上具有一定话语权,但在较为重要的事件决定权上,受到一定限制,而在向上级政府报批后,审批流程及环节较多,协调难度较大,造成整体效率的低下。

  (五) “区镇合一”管理体制区域以沿海较发达地区为主,土地指标供给较为紧张,因此区镇均有发展空间的诉求

  沿海经济较为发达的乡镇或园区,在发展至一定阶段后,空间趋于饱和,土地供给出现紧张,为寻求更大的发展空间,乡镇或园区均存在扩大管理区域的诉求,因此“区镇合一”管理体制的产生,土地供给紧张是重要的内生性因素之一。

  二、发展“区镇合一”有利于统筹城乡发展及促进优势互补

  园区集中了区域的发展的各方面资源优势(税收政策,产业扶持政策等)使得区域内部的基础设施建设和产业发展在一定时间内取得了较为明显的突破,园区的“催化剂、增长极”作用明显。而乡镇在提供公共服务与社会保障功能较为完善,乡镇政府机构设置较为完整,且具备独立的立法和司法职能。因此“区镇合一”的实现,有利于统筹区域发展以及优势互补。

  (一)“区镇合一”的管理体制有利于协调多元主体利益与统筹城乡发展

  我国园区最初大多是在城市外围农村划定,与周边乡镇存在空间重叠或相邻,但由于管理体制不同且缺乏有效衔接,经常出现重复建设、资源争夺、发展失衡等问题,损害各自以及区县整体利益。因此需要通过管理合并或合作来协调矛盾,建立交叉事务的协调机制来界定彼此权职,化解区域内部“行政区经济”壁垒。此外,园区实属城市型产业基地,而乡镇是农村地区产业与综合服务中心,两者各自为政容易导致城乡分割、重城轻乡、资源流动受阻的不均衡增长。据此客观上需要县市政府从宏观层面整合两种管理体制,打破行政管辖藩篱。

  (二)“区镇合一”促进乡镇与园区各自优势互补

  由于部分园区大多远离主要城区,因此随着区域内产业发展、人口集聚、辖区内公共服务、社会管理的需求越来越高、园区的管理机构作为市政府或区县政府的派出机构,难以承担相应的管理和服务职能,而相邻乡镇由于经济实力较弱、公共财政支持不足,相关公共服务配套功能供给不足,无法为园区的长远发展提供必要的配套保证。园区管委会因地方工业化、城市建设等特定目的而临时设立,职能和机构架构精简、灵活,具有较高的组织弹性和行政效率。但是,由于其并非完整的一级政府,相对封闭运作使得园区提供公共服务与社会保障功能不足,因此向综合城区转型是园区进入成熟期的主要发展路径。虽然乡镇政府享有镇域内全部资源的管理权,却在“大城市”思维主导下难以获得各类资源的使用权。因此,“区镇合一”有利于园区向乡镇寻求土地、劳动力等生产资料,获得公共服务与社会保障支撑,而且乡镇也可以分享园区优惠政策与品牌效应,接受其工业化的带动,促进政策优势和资源优势的互补。

  三、“区镇合一”管理模式下的区镇关系类型及模式

  区镇关系与“区镇合一”管理模式发挥统筹主导作用存在三种基本类型:区带镇-不完全融合、镇带区-不完全融合、区镇统一-完全融合三种。

  (一)区带镇-不完全融合模式

  区带镇-不完全融合模式。一般园区多采取集中管理模式,由管委会全面管理各项开发与建设,拥有较大的经济管理权限和相应的行政职能。园区管委会发挥规划区内资源统筹作用,集中协调各部门矛盾,占据主导地位,而乡镇政府则服从其统一调配。从园区发展阶段来看,通常处于成长初期的园区均以招商引资、园区建设为首要任务,考虑到与乡镇完全合并的行政成本与难度较大,所以多采取以园区为主导、部分融合的方式。这样既有利于实现短期内资源迅速向开发区集中,同时借助乡镇相对成熟的公共服务设施。从地理区位上看,尤其是临近主城、区位较好的园区集聚要素能力强、工业化速度快,区带镇能够更加有效地实现工业化带动乡镇化。例如如东经济开发区与洋口镇等均采用这种模式。

  (二)镇带区-不完全融合模式

  镇带区-不完全融合模式。这种模式主要存在于少数经济强镇和其镇域园区之间。一方面,我国少数经济社会发展水平较高的国家级或省级重点镇通过“强镇扩权”获得了一部分县级经济社会管理权限,具有较大的行政管理自主权。另一方面,这类乡镇在自下而上的本地工业化过程中培育了产业基础较好、地方根治性较强的工业园,享受上级政府优惠政策。然而,这类园区较多仍采用公司型管理模式,开发公司作为园区的开发者和管理者仍隶属乡镇政府,或者即便已经成立了园区管委会,但在一定程度上仍受镇政府的管辖的影响。因此,在管理体制合并中往往采取镇带区-不完全融合模式,强调强镇的独立性和主导地位。例如,南通吕四港镇与吕四海洋经济开发区即采取“镇带区-部分融合”方式。凸显吕四港镇作为江苏省经济发达镇的地位,继续发挥吕四港镇政府对开发区的引领、服务作用。第一、二种模式中园区管委会和乡镇政府两套班子相对独立,但领导根据职责分工交叉任职,再根据具体项目需要组建临时小组,达到合作管理的目标。

  (二)区镇统一-完全融合模式

  区镇统一-完全融合模式。随着园区优惠政策的逐步泛化、弱化,管理体制与制度转型成为破解经济持续增长与社会综合发展的钥匙。当园区要素累积到一定阶段,各项事务已经无法再独立管理,并且强化社会管理与服务职能成为其主要任务,则需要适时转型并建立一个综合型管理机构。此外,也不乏由于园区起步晚、资源欠缺且远离主城区,为了减少管理层级、充分利用现有资源,在新区成立之时就一步到位地建立完全区镇合一管理模式。例如,常州生命健康产业园和薛家镇。2015年常州市人民政府对常州生命健康产业园和薛家镇实行区划调整,实现区镇管理完全融合。这种模式中园区管委会与镇政府形成所谓“一套班子,两块牌子”,领导成员担任双重职务,部门统一分工,事务统一管理。区与镇融合程度最高,管辖范围完全吻合。

  四、“区镇合一”管理体制模式对城投企业业务发展影响

  城投公司作为地方政府融资平台,除了融资功能外,往往还承担着土地开发和基础设施建设的职能,这些业务公益性强,盈利性差且回报周期长,导致城投平台企业普遍经营现金流不足,影响其偿债能力。而“区镇合一”管理模式下的城投平台依托于园区产业集中的优势,普遍在土地开发和基础设施建设之外还有较多的经营性业务,这也是“区镇合一”管理模式下的城投相较于一般城投的一大区别。经营性业务可以给“区镇合一”管理模式下的城投企业带来盈利和稳定的现金流,帮助其抵御因宏观经济和政策变动带来的不利影响。

  此外,“区镇合一”管理模式中的园区产业具有较高的科技含量和未来的成长性,成为衡量区域经济稳定性和发展空间的重要因素。在园区建设初期,入园企业主要还是以分散式点状进入,经过长期的政策引导、配套设施和早期入园企业的带动,一些行业会在园区形成产业集聚,使得园区逐步具备自身特色的产业结构。像苏州高新区形成了电子制造、生物医药、新材料为主导的行业集聚,常州高新技术产业开发区则主要在装备制造、集群化推进创意、光伏、新能源车辆等新兴产业独有优势,而在其中的常高新集团有限公司作为区域内部的主力平台借助区位优势,在原有的传统平台业务的基础上,更是发展了金融服务、商品贸易等现金流较好的业务类型。较为多样化的产业类型和科技含量为园区的发展和债务偿还提供坚实的基础。

  未来,随着“区镇合一”管理模式下区域中的配套设施的完善和经济的发展,会对区外人口具有很强的定居吸引力,定居人口的增加会逐步使区域从单一的产业集聚扩大到商业集聚、人口集聚,成为具有工业、商业、金融业、教育、文体、居住等综合性功能的新城区。此时的区域内的各类产业发展更为均衡,地区的经济发展也会较为平稳,对于相应债务的偿还能力也越强,也更加利于城投公司的业务类型拓展。(文/毕云鹏)