专项债的发展及对信用评级的思考

发布时间:2017-08-21 11:47:06    点击:

  《社会领域产业专项债券发行指引》——专项债的发展及对信用评级的思考

  据发改委网站8月9日消息,发改委印发了《社会领域产业专项债券发行指引》(发改办财金规【2017】1341号)(以下简称《指引》)。标志着发改委在专项债的适用领域进一步扩围。

  一、《指引》政策内容

  (一)适用范围和重点支持领域

  本次的《指引》提出,社会领域产业专项债券包括但不限于以下专项债券类型:健康产业专项债券,主要用于为群众提供医疗、健康管理等健康服务项目。养老产业专项债券,主要用于为老年人提供生活照料、康复护理等服务设施设备,以及开发康复辅助器具产品用品项目。教育培训产业专项债券,主要用于建设教育培训服务设施设备、提供教育培训服务、生产直接服务教育发展的教学教具产品的项目。文化产业专项债券,主要用于新闻出版发行、广播电视电影、文化艺术服务、文化创意和设计服务等文化产品生产项目,以及直接为文化产品生产服务的文化产业园区等项目。体育产业专项债券,主要用于体育产业基地、体育综合体、体育场馆、健身休闲、开发体育产品用品等项目,以及支持冰雪、足球、水上、航空、户外、体育公园等设施建设。旅游产业专项债券,主要用于旅游基础设施建设、旅游产品和服务开发等项目。支持企业发行专项债券,同时用于多个社会领域产业项目或社会领域产业融合项目。发债企业可使用债券资金收购、改造其他社会机构的相关设施,或扩大社会领域产业投资基金资本规模。

  (二)发行要求

  根据《指引》要求,鼓励企业发行可续期债券,用于剧场等文化消费设施、文化产业园区、体育馆、民营医院、教育培训机构等投资回收期较长的项目建设。社会领域产业专项债券以项目未来经营收入作为主要偿债资金来源,且鼓励发行人以第三方担保方式,或法律法规允许的出让、租赁建设用地抵质押担保方式为债券提供增信。

  同时,《指引》中还鼓励发行主体采取“债贷组合”的增信方式,由商业银行进行债券和贷款统筹管理。以小微企业增信集合债券形式发行社会领域产业专项债券,募集资金用于社会领域产业小微企业发展的,可将《小微企业增信集合债券发行管理规定》中委托贷款集中度的要求放宽为“对单个委贷对象发放的委贷资金累计余额不得超过 5000 万元 且不得超过小微债募集资金规模的 10%”。

  二、专项债发展沿革

  (一)专项债政策沿革

  发改委近年来陆续推出的一系列专项债品种,是我国投融资体制改革的阶段性标志,也是进一步激发社会领域投资活力,积极发挥企业债券融资对社会领域产业发展的作用的重要举措。对于发行人来讲,专项债券具有审核程序、发行条件放宽、政策鼓励等优势,使得发行动力较大;对于监管来讲,专项债券具有目的明确,引导效率高的特点,对于解决新兴及重点产业融资难的状况有积极作用;对于投资人来讲,专项债券是具有特殊募集资金用途的企业债,并无其他差异。

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  此次发改委再次新增专项债品种,自2015年4月发改委发布地下综合管廊、城市停车场专项债指引以来,专项债品种已经扩充至11大类。

  (二)专项债发行情况

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  从发行规模上来看,自2015年4月发改委颁布专项债发行指引以来,直至2015年10月22日“2015年盘锦市双台子区经济开发投资有限公司城市停车场建设专项债券”的发行成功,才标志着我国第一支公开发行的专项债券发行成功,但2015年发行量很少,市场普遍持观望态度。2016年全年专项债发行量井喷,而2017年1~8月以来,全国专项债发行45支,仅为去年发行量的一半。

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  截至2017年8月15日,我国公开发行专项债共约140支[1],从专项债发行种类来看,发改委划定的11大类专项债中最终发行成功的仅为5类,其中停车场专项债以61支发行量遥遥领先,占专项债总发行量43.57%。剔除2017年8月新纳入的农村产业融合发展专项债券和社会领域产业专项债券,我国目前在战略性新兴产业、配电网建设改造、市场化银行债权转股权和政府和社会资本合作(PPP)项目四个领域的专项债发行方面仍有待实现零的突破。

  三、共性与创新

  (一)历史共性

  纵观发改委历年专项债指引内容,专项债的本质仍然是企业债,是发改委为贯彻国家政策,引导和鼓励社会资本投入新兴产业或重点投资领域,而从企业债券中单独设定的有特定募投项目的债券,以解决相关产业融资难的问题。为实现这个目标,发改委采取的措施是对专项债比照“加快和简化审核类”债券审核程序,加速推进专项债的审批与发行。

  (二)制度创新

  在过往专项债券发行指引中,发改委亦提及鼓励市场主体采取“债贷组合”增信方式,但在《农村产业融合发展专项债券发行指引》和本次《指引》中,发改委提出在“债贷组合”增信方式中,放宽对以小微企业增信集合债券形式发行社会领域产业专项债券以及农村产业融合发展专项债券的委托贷款集中度:将《小微企业增信集合债券发行管理规定》中委托贷款集中度的要求放宽为“对单个委贷对象发放的委贷资金累计余额不得超过 5,000 万元 且不得超过小微债募集资金规模的 10%”。而在2015年公布的《小微企业增信集合债券发行管理规定》中,委托贷款集中度的要求为:“对单个委贷对象发放的委贷资金累计余额不得超过1,000万元且不得超过小微债募集资金规模的3%”。这对于满足部分小微企业的融资需求产生了积极作用。

  四、对专项债信用评级的思考

  (一)加强对于募投项目批文的完整性以及合规性审查

  发改委在对专项债券的支持方式上主要体现为开辟“绿色通道”,在相关手续齐备、偿债保障措施完善的基础上,比照“加快和简化审核类”债券审核程序,提高审核效率。这一方面扩大了企业债务融资的渠道,尤其为当前城投企业债券融资提供了新的绿色通道,但另一方面作为信用评级机构,在此政策背景下要严防个别企业存在“搭便车”的现象,加强对专项债募投项目批文的完整性及合规性审查,杜绝个别“浑水摸鱼”的企业进入债券市场,损害投资者利益。

  (二)加强募集资金用途使用情况的核查及追踪

  近年来发改委陆续推对专项债品种进行扩围,旨在引导社会资本向相关重点产业流入,以扶持符合我国当下经济环境的重点产业发展,因此对于募集资金最终是否能够以及是否全部能够按照募集资金用途使用,对贯彻落实发改委各指引的精神具有重要意义。信用评级机构需加强对相关专项债券发行后募集资金使用情况的核查,通过定期或不定期跟踪评级的手段,时刻监测并向市场反馈企业募集资金流向,起到市场监督的作用,确保这部分资本真正能够起到扶持相关产业发展的最终目的。

  (三)加强对发行主体偿债能力以及增信效率的把控和项目收益的考量

  尽管国家鼓励专项债的偿债资金来自募投项目建成后产生的项目收益,因此评级机构对专项债项目未来收益的测算要求要高于普通企业债,但类似养老产业、地下综合管廊以及PPP项目等项目受建设周期偏长影响,难以在短期实现有效的项目收益。从另一方面来看,专项债的本质仍是企业债,在交易结构与募投项目选取方面仍存在较大差异,因此专项债的偿付对发行主体的偿债能力与增信措施依赖程度仍较强,截至2017年8月15日发行的专项债中,采取增信措施发行的债券数量占比达37.14%。因此评级公司在评级实践过程中除了关注项目本身的合规性和收益性,还应重点对项目收益、发行主体的偿债能力以及增信的有效性和增信力度进行全面的测算与把控。(文/刘界辉)

  [1] 其中包括5支停车场与地下综合管廊和3支停车场与养老产业共同募集发行的债券。