严控地方债务风险 专项债细分再落实处

发布时间:2017-08-29 12:21:36    点击:

  土地储备专项债(土储债)和收费公路专项债(公路债)管理办法出台是严控地方债务风险的重要手段,也是地方政府债券不断市场化的具体表现。

  一、政策出台凸显国家对地方政府债务风险的监管力度不断加强

  中央政府不断加大对地方政府债务风险的监管力度。自2014年《预算法》修正以后,地方政府债券发行从试点省市自治区向全国铺开,一方面自行发债弥补了地方政府在投融资建设中的资金缺口,另一方面地方政府债务规模不断增加对地方政府债务风险形成隐患。虽然中央政府对发债地方政府债务管理办法作出了规定,但由于是初期制定的办法对债务融资使用等细项并未作出明确规定,因此仍避免不了个别地区出现违法违规操作的乱象,如地方政府偿债能力与债务规模不匹配,违法违规融资担保,通过政府购买服务变相融资等现象。为此,2017年财政部50号文[1]以及全国金融工作会议中再次强调了“各级地方党委和政府要树立正确的政绩观,严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任。”在这种严控金融风险的大背景下,62号文[2]和97号文[3]的相继发布是对地方政府专项债务管理不断深化的具体表现,在抑制地方政府举债乱象的情况下,专项债细化的举措无疑是刻不容缓、势在必行。

  二、政策出台对市场的影响

  地方政府土储债和公路债均是地方政府专项债券的两个品种,融资收入服务于可以产生收益的地方政府公益项目,并纳入政府性基金预算管理,通过地方政府收益基金偿还的地方政府专项债券。这两部管理办法推出的专项债是对2015年财政部推出的83号文[4]专项债管理办法的进一步的深化,且与之前发行的专项债管理办法从发行主体、发债用途、发行规模上相比有着更为明确的规定。这两类债券推出后对市场方面的影响有如下几点:

  1、对评级行业的影响

  土储债和公路债从性质上看属于项目收益债,与之前专项债评级相比具有一定的差异性,而这差异主要由于2015年83号文中规定地方政府单支专项债可以对应单一项目发行,也可以对应多个集合项目发行所致,评级机构由于无法准确获取债务资金投向的具体项目,因此目前对专项债的考察更多的是基于地方政府的整体信用风险和偿债能力而定。而土储债和公路债推出后,评级对债券的信用风险关注点除了政府自身信用风险和偿债能力外,更多集中在具体项目的收益情况上,其风险过程类似对地方政府的公用项目评级。鉴于此,评级行业对土储债和公路债的评级的需要做出更为细致的项目收益分析,厘清政府与项目之间的关系,从而判断项目风险级别的差异情况,对评级技术有了更高的要求。

  2、对债券市场的影响

  随着融资对具体项目的进一步明确,地方政府专项债级别的趋同化现象会逐渐减弱,利率也能更好的反映项目所在区域的经济发展状况以及项目自身的收益情况,因此是地方政府债券市场不断市场化和成熟的表现。

  3、对地方政府的影响

  从抑制风险的角度来看,由于不同区域的土储债和公路债收益情况迥异,这种“自负盈亏”的模式这在一定程度上加强了政府对资金使用的监管力度,较好的抑制了地方政府官员为了单纯追求政绩而投资过热的现象,也避免了地方政府在面对债务偿付过程中所出现的拆东墙补西墙的情况,从而使地方政府发债受到更多的市场约束。

  此外,由于土储债和公路债的资金对应具体的项目,因此需要向投资人披露较为详细的项目资料,这在一定程度上促进了地方政府信息公开化,从而为投资人的客观判断提供依据,也便于地方政府债券发行意向接受市场的遴选、规避债务风险。

  三、未来细化专项债发展仍有较大空间

  土储债和公路债是目前推出试点发行的项目收益专项债,根据财政部89号文[5]的内容来看,要指导地方政府逐渐按照政府性基金收入项目分类发行自求平衡的专项债,建立起专项债与收益、项目相对应的制度,将专项债风险锁定在具体的项目范围内。从未来发展趋势看,对于地方政府其他可以产生收益的项目也可能会逐渐纳入专项债的发行范围,地方政府专项债细分种类会不断增加,通过这种“疏堵结合”的方式,不仅规范了地方政府专项债的管理机制,对地方政府债务风险防范和保护投资人利益起到了积极作用,未来更多专项债细化仍是趋势所向。(文/韩校)

  

  [1] 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预[2017]50号)

  [2] 《地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]62号)

  [3] 《地方政府收费公路专项债券管理办法(试行)》(财预[2017]97号)

  [4] 《地方政府专项债券发行管理暂行办法》(财库[2015]83号)

  [5] 《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》(财预[2017]89号)